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司法改革视角下基层人大及其代表监督法院制度创新研究

字体[      ]    作者:姜拔萃   时间:2016/7/4   来源:

《中华人民共和国宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民按照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。

法院作为国家审判机关,工作接受人大监督。但在深化司法体制改革、全面推进依法治国的改革背景下,人大代表如何履职监督,通过执法监督和议案建议等方式有效实现对法院的监督,平衡好司法审判权独立行使与人大实行司法监督之间的关系,成为一个具有现实意义的课题。笔者以基层人大代表履职,对基层法院工作实施监督作为切入点,试分析这一问题。

当前基层人大及其代表对法院的监督

基层法院作为审判机关向同级人大及其常委会负责并接受监督。人大对法院监督的具体方式主要有:其一,同级人民代表大会选举产生同级人民法院院长,每年人大会上向大会报告工作并接受其审议审查;其二,同级人大常委会任免同级法院副院长、庭长和审判员等组成人员;其三,人大及其常委会通过质询、检查、视察等方式具体实施人大监督。

法院的日常工作其中重要一项就是与人大代表联络,联络办设在办公室,主要工作包括:一是通过召开座谈会经常通报工作情况。人民法院通过邀请人大代表参加座谈会、旁听案件、视察法院工作等形式及时向人大及人大代表通报法院工作情况,汇报今后工作打算;二是定期上门走访人大代表、发送征求意见函,加强代表联络工作,及时听取意见和建议;三是对所有代表的建议或来信,逐件登记、进行梳理汇总、规范办理程序、列入督办事项,将责任落实到单位及个人。

当前监督方式的不足和问题

尽管法律规定了人大对法院的监督内容和形式,同时法院也主动联络人大代表,接受人大监督。但从当前人大对法院的监督对象、内容、程序、方式、手段、措施等立法规定上来看,存在过分原则、抽象,程序性监督多,实质性监督少等特点,使监督缺乏应有的针对性和权威性。当前监督方式的不足主要包括:

一是人大代表对自身监督职能的认识不足。人大代表认为自己缺乏专业的法律素养,对司法机关办案整体情况缺乏深入的调查了解,监督司法工作只能对司法机关进行原则性的宏观工作监督和法律监督,不能介入具体案件,不解决具体问题,则起不到应有的监督作用;若介入具体案件则会影响司法裁判,干预独立司法;因此无所适从。

二是司法监督工作方式过于单一、流于形式。目前人大及其代表监督法院工作主要通过听取和审议专项工作报告、组织执法检查等七种监督方式,但在实践中最常见的往往是审议年度工作报告、邀请人大代表旁听庭审,或在年末即将召开人大会前组织人大代表座谈,质询、组织特定问题调查等刚性监督手段很少运用。从目前情况来看,邀请人大代表旁听庭审和进行座谈均流于形式,往往是坐一坐、走走过场,拍张照了事,基层人大代表提出的建议也多涉及法律宣传等方面,极少涉及审判专业领域。偶尔开展执法检查,时间安排短,代表开展审阅的也是事先准备的书面报告,看到的主要是成绩,反映的主要是困难,难以深入掌握司法机关的具体工作情况和案件办理情况。在监督司法工作的具体过程中,由于综合运用各种监督方式不够,对发现的问题缺乏有效的解决办法,使监督效果打了折扣。 

三是人大代表缺乏专业的法律素养。对法院进行法律监督和工作监督是一项专业性很强的工作,要求监督者必须具备专业的法律知识,熟悉掌握法院工作。目前现状是在人大代表中,具有法律专业知识的人员较少,人大代表中绝大多数未从事过司法工作。因此,人大在监督司法工作中必然会存在着业余监督者去监督专业被监督者的尴尬现实。

四是个案监督被个别人大代表滥用。个别人大代表运用监督职权对法院审理的个别案件进行过问,造成对司法权独立的变相损害。地方人大代表受亲友或利益相关方之托,以人大代表身份在审议法院工作报告时就个案处理向法院施压。个案监督容易使人陷入人大比法院有更强的司法判断能力以及人大能为法院充分纠错的不合实际的想象中。

西方议会监督法院制度参考

西方国家注重立法、行政、司法权“三权分立”,相互制衡,法院的司法权保持高度独立的同时,也接受议会及议员的监督。

英国法院系统由贵族院议长办公室直接管理,同时针对一些特殊案件,议会也可直接行使审判权;美国在基层法院和巡回法院两级设立了法院和议员的非正式沟通渠道;瑞典实行议会督察专员制度,专员由议会选举产生,一般从无党派且具有杰出法律知识和秉性正直、社会威望较高的人士中选出,通常都是律师或法官,任期四年,可连选连任。其独立行使职权,可以出席法院或行政机关的审议会,并有权查阅任何法院或行政机构会议记录和其他文件,任何法院、行政机构及国家公务员都应向督察专员提供他们所需要的情况或报告;日本的“国政调查权”制度,可对法院的审判活动进行国政调查,为此可要求证人出席并提供证言。

由此可见,虽然西方国家实现与我国不同的议会制度,但对司法权力也有不同程度的监督,且瑞典的议会督察专员制度更是对司法权实行强有力的监督。

基层人大及其代表监督法院制度创新

在司法改革的背景下,人大与法院的关系有所变化,司法权的独立性被摆在更加突出的位置,要有效实现人大监督,确保司法权控制在人民权力之下,必须在监督方式、监督内容上有所革新。

一是在全国人大及地方各级人大中专门设立司法监督委员会。委员由律师、法学教授等法律专业人员、担任人民陪审员的人大代表以及其他社会公众组成。司法监督委员会可参考瑞典议会督察专员设置,通过立法方式明确司法监督委员会的职责、监督程序、监督方式以及对所监督案件的处理程序等予以法律化,司法监督委员会主要对法院整体工作进行监督,而非针对个案,就庭审流程是否合法、法官办案作风等等内容,可查阅法院案卷或审委会会议记录及其他文件,可要求法官出席听证会说明情况。

二是定期集体调阅案卷,由人大常委会组织常委会组成人员和人大代表组成阅卷小组,对法院已经审理生效的部分案件和人民群众反映强烈的案件集体调阅案卷。通过对某一阶段某一类型案件进行一次集体监督,了解和发现法院审理案件过程中存在的一些具有倾向性、典型性和普遍性的问题,并从机制和制度层面上去解决问题,进而督促司法机关完善内部监督制度,解决共性问题,促进严格执法、司法公正,同时也避免“个案监督”对司法公正和独立行使的不良影响。

三是庭审视察,组织具有法律专业知识背景和有一定议政能力的人大代表参与庭审,庭审对象是群众反映较大的某类案件或有代表性的案件,同时对法院庭审情况进行测评、打分。此测评主要包括法官的仪表、法言法语、法庭规范、当事人满意度等。对法庭庭审情况进行评审,不仅进一步规范了法官,也使人大的监督工作建立于更为扎实的实践基础。通过庭审视察,人大代表对审判活动的了解与认知深入到了一个前所未有的层面,突破了过去仅仅听汇报、看材料的局限。以此为基础,人大代表对法院、法官及审判活动的评价能力也会明显提高,评价的角度与方式将更加恰当。

四是人大代表兼任法院监督员,具有法律相关专业背景的人大代表兼任辖区法院监督员,介入法院庭审、调阅案卷、列席审委会工作,全面参与法院内部工作,定期提交监督报告,提出当前法院工作存在问题及建议,参与法院年度工作报告撰写,有权建议法院工作报告应披露内容。人大代表介入法院工作需处理好自身履职与司法独立之间的平衡,注重类案监督而非个案干预,法院有权建议人大改选监督员,但须提出充足理由。

五是加强人大与纪委、财政部门的工作联系。人大监督法院工作,更多应将重点放在法官办案作风、司法经费使用等非司法专业领域,人大代表在开展执法检查的同时,同样要参与纪委对违规法官的处理、参与审计部门对法院经费支出的监督,这方面应在法律中明确规定人大权力,人大代表有权参与个案处理,纪委和财政、审计部门应提交处理报告供人大参考,为人大监督提供更强有力的制度支撑。

人大应当在尊重法院独立行使审判权的前提下监督法院工作,寻求司法独立与权力制约的动态平衡。人大促进司法公正的关键之处是民主、科学立法,并给法院公正司法营造一个能依法独立行使审判权的条件和环境。革新基层人大及其代表监督法院工作的内容和形式,是司法改革的题中之义,也是确保司法权力在人民监督下行使的重要举措。

(阳江市阳东区人民法院,研究室科员,阳江市阳东区始兴北路38号,529900,0662-6635199,13926315522,全文字数:3353)

参考书目

[1]陈斌,关于人大对法院行使质询权的若干问题探讨,《湖北社会科学》2012.12

[2]郑贤君,国会调查权:一项独立的准司法权力,《首都师范大学学报(社会科学版)》2013年第3期

[3]马岭,论议会权力,《海峡法学》2010年第2期

[4]李红勃,人权、善政、民主:欧洲法律与社会发展中的议会监察专员,《比较法研究》2014年第1期

[5]刘练军,如何控制法官,《东方法学》2012年第4期

[6]陶珂,英国议会对法院的监督,《海外了望》2007年10月

[7]艾政文,胡松,中西代议机关监督权之比较研究,《南昌航空工业学院学报(社会科学版)》2004年4月第6卷第2期

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